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跨越PPP项目第一道关卡—风险的梳理与识别

来源:admin  浏览量:  发布时间:2017-03-25 11:25:54

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莫吕群概况

中亿丰建设集团PPP研究中心主任

中亿丰(江苏)城市基础设施投资有限企业总经理

中亿丰(苏州)城市轨道有限企业董事长

江苏省政府采购评审专家

中国施工企业管理协会特聘专家




施工企业要更好地理解、识别PPP项目风险,需做好角色转换、思维转变,从传统的工程承包商角色转换为投资人、项目企业管理人,提高测算、评估能力,做好风险防范措施,从而获取更大收益。




建筑施工企业面临传统领域萎缩,整体趋势下行,而面对越来越大的PPP “蛋糕”,建筑施工企业参与其中已是必然趋势。参与PPP项目就是从原来施工者的角色向投资角色转变的过程,如何对PPP项目进行风险控制、规避和合理分担,是传统建筑施工企业面临的重要课题。第一道关卡,就是进行梳理、识别风险。


1. PPP项目风险识别存难点



PPP项目中,清晰、完整地识别风险较为困难。原因是:


一是企业参与PPP项目成为社会资本方,要从工程端向投资端转变,需承担的职责从施工切换到投资、组织管理、工程管理、项目运营,所以可能存在认知盲区,很难预判在PPP项目全生命周期内会出现什么风险。或者,有些建筑企业急于抢资源、占市场,对项目判断过于乐观,对风险识别等前期工作缺乏重视,可能导致后期承担较大风险。


二是PPP项目中,企业(社会资本方)首先需与政府建立合作关系,成为项目企业控股股东,成为项目企业实际运编辑和管理者。项目企业为项目运作主体,需处理多方关系,如金融机构、设计机构、监理机构、工程承包商等关联方。建立合同关系多,需承担的风险也就增大了。


三是PPP项目一般投资金额大,很多地方政府将多个领域的工作内容进行捆绑,对社会资本方有较大考验。项目类别多、风险种类也就多,加上项目合作期长,一般为10年至30年,其间风险因素与影响程度都难以完全预见。


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2. PPP项目大体存在哪些风险点



依据理论研究与项目实践经验,PPP项目风险大体分为三个层面:国家层面、市场层面、项目层面,从不同层面出发,为企业识别PPP项目风险点指出方向。


国家层面,可能存在的风险有:政府信用、政府干预、征用/公有化、法律变更、政府官员腐败、政府/公众反对、税收政策调整、项目审批延误、土地获取、环保、气候/地址条件、不可抗力、政府决策失误/冗长等。


市场层面风险大致为:利率风险、外汇风险、通货膨胀、融资风险、唯一性、市场需求变化、第三方延误/违约等。


项目层面,大家可从建设、运营的能力、成本、变更、技术、合约等方面寻找可能存在的风险点。对于建筑施工企业来说,工程建设是老本行,这方面的风险很大程度都是可控的,本文不做过多阐述。


从PPP项目自身属性出发,依据回报来源可分为经营性、准经营性、非经营性项目。


对于经营性项目来说,影响项目收益的最大风险为市场风险,是否能预见市场发展趋势、掌握相关规律,是非常关键的,需要社会资本方有长期积累的行业经验和有效的预测手段。


如污水处理项目,一般都要求政府承诺最低用量,来保障基本收入来覆盖成本;高速公路项目中,收入来源为使用者付费(过路费),需结合政府用地与建设规划,承诺最低交通量。


准经营性项目,除使用者付费外,还要求政府进行可行性缺口补贴,非经营性项目完全由政府付费。对参与这两类PPP项目的社会资本方来说,政府财政的承受能力是判断项目风险的关键,企业需要尽力争取政府保障条件,如纳入本级政府财政预算的人大决议,保证政府能够按时还款,项目企业能够及时还本付息,从而保证项目的正常运作。


综上所述,PPP项目运作过程中情况复杂、风险较多、较复杂。若缺少前期周密的工作准备,项目企业可能面临在未知时间节点,发生未知风险,产生未知影响,造成项目失控,最终可能导致项目失败。尽管项目采取PPP模式,会存在一定程度的风险,但大家不能因项目存在风险就避而不做,因噎废食,相反应主动识别风险、制定应对风险的措施,积极地参与PPP项目。


实际上每个参与PPP项目的社会资本方都有一定的风险承受能力,能力大小与经济环境、自身的经济实力和企业属性都有关系。相对来说,央企、地方国企,风险承受能力强,而民营企业风险承受能力较弱。建筑施工企业识别项目风险,根据企业自身的承受能力和风险偏好,选择参与合适的项目,才是企业可持续发展之道。




3. PPP项目筛选和运作过程中的风险识别



 截止2016年底,全国已涌现上万个PPP项目。企业首先面临“如何从这浩瀚的PPP项目海洋中筛选项目”的问题,需要牢记原则是:“首先风险可控,其次收益合理”。对于企业来说,基础设施、市政类的非经营性项目最容易介入,建设环节风险现对可控,运维养护业务可能也不太陌生。以下描述均针对非经营性PPP项目。


该类项目回报来源是政府付费,因此项目所在地经济水平、政府财政水平与信用就至关重要。经济欠发达的的地区,政府还款意愿与能力均不高,项目违约的风险高。相较而言,经济发达地区,这类项目违约风险发生的几率较小。


对项目等级而言,在同一地区,省级PPP项目付款主体是省级财政,违约的风险很低;其次为具有良好市场前景的地市级和区县级,而一般的区县级的项目通常要谨慎考虑。


企业可通过地域、项目等级来初步筛选所参与的PPP项目。在选定项目后,企业要依据项目运作阶段来识别风险。


依据财政部113号文规定,PPP项目运作通常分为项目识别、项目准备、项目采购、项目实行和项目移交等五个阶段,如下图所示。

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项目识别阶段。一是该阶段项目处于初期,具体运作模式还未明确,企业需识别的最大风险就是项目合法合规性。项目合法合规是进行一切后续推进工作的必要前提,对后期融资也至关重要。考察PPP项目的合法合规性的关键点是:项目是否合法立项、有无同意采用PPP模式的批示、是否申报纳入省PPP项目库等


具体包括:政府投资的项目都需要申报发改委立项,PPP项目也不例外,这是项目合法的基本要求;PPP项目立项后,需由本级人民代表大会通过同意采用PPP的模式。这是项目采用PPP模式的合法依据;进入省级PPP项目库。这个必须强调,因为在PPP项目实践中,很多金融机构都以项目入省库作为融资必要条件之一。


二是企业需对项目进行初步测算,评估在项目周期内,项目企业偿还银行借款后,项目的收益是否还满足社会资本方的投资要求。因为在实践中,大家发现很多咨询机构从政府的角度出发,希翼政府的负担越小越好,可能会通过一些方法去掩饰项目的低收益。另外,很多企业没有项目运营经验,很难准确把控运营成本。通过对项目收入、成本的综合测算,有助于对项目收益有真正全面的了解,降低整个项目亏损的风险。


例如安徽某市政项目,施工下浮率为主要报价指标,依据评分标准,最低报价者中标。同时,约定政府在经营期分期付费,隐藏了资金的时间价值。企业在测算时,如果不考虑资金的时间价值,还是按照传统方式报价,这个项目由很大可能是亏损的。


三是企业需对政府信用风险进行评估。对于非经营项目来说,如果本级财政偿付能力低,就有项目违约的风险。在PPP项目中,项目融资是由大股东负责,通常是社会资本方。如果政府违约,整个项目没有回款来源,那么股东(社会资本方)就有偿还项目企业的借款的责任。当然,社会资本方也可以让项目企业破产。然而现阶段,如果希翼在银行获取融资成本相对较低的贷款,银行通常会要求股东担保。这样即使项目企业破产,股东也难以逃避偿还责任。


目前,银行给PPP项目企业贷款的要求强增信类似于给企业贷款。PPP项目企业没有资产进行抵押,只能采取股东担保的方式,这对企业而言非常不利。如果项目因政府违约导致企业承担违约责任,这是很荒谬的。




项目准备阶段。该阶段项目实施方案已审核完成,企业要对项目合理性进行评估。若项目合理性存疑,可能会造成企业的重大损失。


例如,现在很多基础设施类的PPP项目都捆绑拆迁,要求项目企业利用部分资本金支付拆迁费用。若拆迁未按期完成,项目建设就无法按期结束,运营期就无法正常还款,导致最终项目企业无法偿还贷款。


再例如,南方某沿海城市PPP项目。项目分两期,第一期为拆迁、围海造陆,第二期主要为市政工程,包括在围海后形成的陆地上建设一条大道。在项目实际运作中,围海造陆子项目一直未完成立项工作,导致整个项目停滞,但拆迁资金无法收回,企业经营压力很大。


对于施工企业来说,仍存在重施工的思维惯性。但在参与PPP项目时,企业要改变思维方式,从一个投资者的角度去全面评估项目是否合理,而不是仅仅建桥造路技术是否掌握、施工目标是否可实现。况且在现阶段,一些地方政府未对PPP模式深刻理解,只是为响应国家的要求包装出一些“PPP项目”,这些项目可能潜藏较大风险。因此企业更需要提升评估能力,降低整体经营风险。


项目采购阶段。在项目采购阶段,企业着重关注项目采购、谈判、合同签署等环节的合法合规性,降低政治和法律风险。同时,细节也不容忽视。比如南方某项目,PPP协议签约的政府方主体与招标文件中的招标人不是同一主体,违反了招标流程及“必须由招标人与中标人签订合同”的相关规定,可能导致招标结果无效,整体项目后期无法实行,暴露了较大的法律风险。


项目实行阶段。在项目的实行阶段,融资风险是最大的风险。现在PPP项目体量普遍较大,除了一些大型的央企、地方国企可以利用自有资金进行PPP项目建设外,大部分社会资本方都需要利用项目企业进行项目融资。政府保障条件是项目顺利实施的关键。在前期,社会资本方就应该与金融机构进行初步接洽,了解其对此项目的融资意向和要求,以便在实行阶段完成实施。


在非经营性项目中,政府购买服务的资金来源能否纳入本级财政预算并通过人大决议是后期能否实现项目融资的关键。


现在商业银行对政府保障条件要求比较严格,特别是2016年贵州部分地区收回财政承诺函后,就要求必须出具人大决议。总之,社会资本方要尽量争取政府保障条件,来减少融资风险。另外在谈判中,社会资本方需尽量在合同内锁定政府承诺,比如收费项目的限制竞争、税收的优惠、财政补助等等,降低投资风险。


在项目融资时,企业也要关注利率波动的风险。PPP项目周期长,如果利率向上发生小幅波动,产生的利息也会侵蚀社会资本方很大的收益。


项目的移交阶段。PPP移交阶段是整个项目运作的最后阶段。移交风险主要是项目内部风险,是PPP项目全生命周期内实行层面的能力体现。比如,设备可能会因项目企业在运营期内维护不善、过度使用造成其磨损度大、完好程度欠佳,而且这种程度的差距很难预料,产生移交风险。



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